Campo de Libra? E eu com isso?

O que tem de verdade e de “falácia” no modelo de partilha adotado no Campo de Libra?

A partir das declarações proferidas por agentes governamentais, especialistas do setor petrolífero e acadêmicos, tentamos compreender o que de fato há por trás dos bastidores midiáticos do leilão do Campo de Libra na Bacia de Santos. O primeiro de uma série de concessões de áreas de exploração do pré-sal.

Com 40% das cotas do consórcio vencedor, a Petrobras associou-se à anglo-holandesa Shell (20%), à francesa Total (20%) e a duas companhias chinesas, cada uma com 10%: China National Offshore Oil Corporation (Cnooc) e China National Petroleum Corporation (CNPC). O governo comemorou o resultado da 1ª rodada de licitação do pré-sal, e a Agência Nacional de Petróleo (ANP) não sugere uma nova rodada dentro dos próximos três anos, por conta da magnitude do investimento e o volume de bens e serviços demandados. “Estamos falando de 12 a 18 plataformas para a exploração de Libra”, disse a diretora geral da ANP, Magda Chambriard.

Procuramos responder os seguintes questionamentos: quem se beneficiará do novo modelo adoto pelo governo brasileiro? Investidores estrangeiros ou o povo brasileiro? Por que houve mudança no modelo, passando de concessão para partilha? Por que o governo, por meio da Petrobras, não explora e se apodera sozinho de toda essa riqueza de Libra?

Esses são apenas alguns dos porquês, que rodeiam as críticas e posicionamentos dos experts da área energética.

Em 2008, quando o pré-sal foi descoberto, iniciaram-se discussões sobre um novo marco regulatório para o setor. No final de 2009, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional quatro projetos de lei que tinham por objetivo instituir novas regras para a exploração do petróleo no País. Em 22/12/2010 o Poder Executivo sancionou a Lei no 12.351, de 2010, que instituiu o regime de partilha, substituindo o regime de concessão.

No novo regime destinado a exploração do pré-sal, está previsto um aumento da parcela da receita da exploração das reservas que cabe ao setor público, comparativamente ao regime de concessões, em vigor nos poços do pós-sal. Quando a discussão foi levantada, em 2009, o poder público no Brasil, consideradas todas as esferas, ficava com cerca de 60% da renda proveniente do setor petrolífero, enquanto em grandes produtores, como a Nigéria, a Líbia e a Venezuela, esse percentual se aproximava de 90%. Com o leilão de Libra, a previsão é que o Estado brasileiro ficará com aproximadamente 80% da renda a ser gerada.

O que dizem os dois modelos?

Modelo de Concessão

Neste regime, o governo concede ao setor privado o direito de exploração dos campos. O concessionário é dono de todo o petróleo que extrair. Em contrapartida, o governo recebe uma remuneração (royalties). Assemelha-se, assim, a uma espécie de imposto sobre faturamento. A alíquota mínima dos royalties é de 5%, e a máxima, de 10%. Além dos royalties, a empresa paga um bônus de assinatura, que corresponde o direito de exploração da área. O valor do bônus de assinatura pode determinar a vencedora do leilão: ganha quem oferecer o maior valor (além de outros critérios, como participação de equipamentos produzidos no país e plano de exploração). O bônus de assinatura não chega a representar 10% da arrecadação governamental. Em 2010, por exemplo, o governo arrecadou R$ 170 milhões com bônus de assinatura, menos de 1% dos R$ 21 bilhões arrecadados com todas as rendas advindas da exploração de petróleo. Para os campos de alta produtividade, as concessionárias podem pagar uma de participação especial, que pode chegar a 40%. A participação especial assemelha-se, assim, a um imposto sobre lucro.

Modelo de Partilha

O modelo de exploração por partilha da produção começou a ser formulado em 2008, após a descoberta do campo de Lula, na costa do Rio de Janeiro. Ele regulamenta a exploração de campos estratégicos, em que há grande volume de produção, como o pré-sal. As empresas também deverão pagar royalties e bônus de assinatura, e empregar 1% da receita em inovação e pesquisa. Do bônus de 15 bilhões, 6 bilhões sairão do caixa da Petrobras, que ficou com 40% de participação no grupo.

O petróleo extraído é de propriedade do governo, e não das empresas, como acontece no modelo de concessão. Neste modelo, a extração fica por conta das empresas, que terão de investir na operação. Do lucro da exploração do petróleo, chamado “excedente em óleo” (parcela de óleo que excede os custos de exploração e o pagamento de royalties), uma parcela pertence ao governo. No caso do Campo de Libra essa alíquota do lucro que pertence ao governo é de 41,65%. O restante, a concessionária terá direito a receber, em óleo.

As “indigestas” obrigações contidas no Edital de Leilão

A primeira, é que o consórcio vencedor do leilão terá a Petrobras como sócia, que será operadora obrigatória com 40% de participação. A segunda, é que a Pré-Sal Petróleo S.A. (PPSA), estatal criada pelo governo para gerir os contratos de partilha, vai ser dona da metade dos assentos do comitê operador do consórcio que vencer Libra. O comitê é responsável por decisões relativas às operações dos campos, inclusive relativas ao ritmo de produção.

Estas duas obrigações, segundo os críticos, são responsáveis por afugentar investidores. Neste grupo encontram-se o ex-ministro Ciro Gomes e o professor Luiz Gonzaga Belluzo, apontando a hostilidade do governo ao setor privado. Gigantes do setor como a norueguesa Statoil, a americana Chevron e a britânica BP teriam perdido o apetite pela área, em função das mudanças, optando por ficar de fora do leilão de Libra. Isso porque as regras estabelecidas pelo governo brasileiro não davam garantias necessárias aos investidores, que preferiram não correr o risco de perder rentabilidade.

O que dizem os críticos?

No regime brasileiro de partilha, o governo terá maior controle sobre o ritmo de produção. Com o maior controle a estatal PPSA pode minimizar o risco da exploração e venda do petróleo quando o preço estiver em baixa, e, quando a situação melhorar, ser necessário importar a um preço maior. Fato semelhante ocorreu na Indonésia. Entretanto, para o professor Paul Singer o que seria mais provável é que a própria empresa consiga acertar nas previsões, do que um burocrata do governo encarregado disso. Segundo ele, não é a maior intervenção estatal que conseguirá melhorar o timing da exploração, para que sejam melhor aproveitados os períodos de alta do preço do petróleo.

O governo, por ser dono do óleo, pode utilizá-lo para firmar posições geopolíticas ou fazer política industrial. O governo poderia vender o petróleo a um preço abaixo do praticado no exterior para nações amigas, a exemplo do que faz a Venezuela. Similarmente, o governo pode vender o petróleo a um preço abaixo do mercado para determinados setores que tem interesse em desenvolver, por exemplo, a indústria petroquímica. Contudo, os críticos destacam que esse mesmo subsídio pode ser dado em um regime de concessão: o governo destinaria parte da receita arrecadada para a empresa que quer beneficiar.

O ex-ministro Denfim Netto sai em defesa do novo modelo, alegando que o governo tinha razão em mudar o regime, pois o pré-sal não é propriedade da Petrobras, mas um patrimônio de toda a sociedade brasileira, no presente e no futuro. Ele ressalta que mudar um regime que estava funcionando muito bem, inclusive com a criação de um estatal, contribuiu para afastar potenciais concorrentes ao leilão, entretanto não impediu o seu sucesso.

E a Petrobrás?

Bem, um dos principais motivos para defender a participação estatal da Petrobras no consórcio são as crises cíclicas do sistema capitalista, pois sempre repercutem imediatamente no preço do petróleo e esse repercute em todos os outros preços da economia.

Porém, as contas da empresa apontam para um horizonte desolador. Neste ano, o déficit na conta-petróleo girará em torno de 15 bilhões de dólares. Em consequência, teremos a pior conta comercial desde 1995. Podemos resumir superficialmente o modelo comercial da Petrobras, da seguinte forma: exporta petróleo bruto barato e importa derivados refinados caros e os vende a preço político.

De acordo com Paul Singer, as diversas intromissões que vêm sendo impostas pelo governo têm criado sérias dificuldades para a Petrobras manter lucratividade adequada e, com isso, dispor de recursos para investir no pré-sal. Destaque-se, que, independentemente dos problemas que enfrenta, será que a Petrobras terá musculatura suficiente para se responsabilizar pelos investimentos que lhe cabe, conforme previsto em Lei? O que nos leva a inferir, que diante de um cenário de dificuldades financeiras, o governo agregou outro, a obrigação da participação da empresa em todas as áreas do pré-sal a serem partilhadas.

Desta forma, com o leilão do campo de Libra, o governo federal conseguiu garantir as fontes de recursos para financiar a exploração. Era uma questão determinante para viabilizar o projeto que demandará aproximadamente 50 bilhões de dólares de investimentos até a produção decolar. Por outro lado, a quem defenda que a presença obrigatória da Petrobras no consórcio garantiu a experiência técnica com o seu domínio da tecnologia de exploração em águas profundas.

Considerações

É interessante observemos a semelhança entre a parcela do óleo excedente que fica com a União e a participação especial: ambas equivalem a uma alíquota incidente sobre o lucro obtido com a exploração do campo.

Por isso, o debate em torno dessa matéria, não pode restringir-se simplesmente na escolha de qual modelo é preterido em relação ao outro, mas quais são os valores das alíquotas envolvidas nas negociações. E, nesse ponto, fica claro que os ganhos advindos do novo modelo adotado, oferece ao governo, ou seja, ao povo brasileiro maiores ganhos. O fato é que ambos os modelos poderiam oferecer ganhos maiores, desde que fossem concebidos para isto.

Quando falamos em transparência, entramos em outra discussão, nos possíveis desvios gerados por ingerências políticas. Essa é a profecia que permeia o argumento dos críticos quanto ao papel da nova estatal PPSA. Considerando esse quesito, podemos afirmar, fazendo uso das expectativas adaptativas, que o modelo de concessão seria mais transparente do que o modelo de partilha. Justamente por ter menor participação governamental.

Quando analisamos os benefícios sociais destacamos a aprovação dos 75% dos royalties para a educação e 25% para a saúde. Além do mais, do valor arrecadado pela União com a parcela do “excedente em óleo”, 50% serão destinados para as áreas sociais, e a outra metade será destinada para aplicação no Fundo Social, com os rendimentos gerados podendo ser aplicado nas áreas sociais.

Essa é a lógica do Fundo Soberano (o maior do mundo) implantado pela Noruega. Lá o Estado conseguiu se desvencilhar da “maldição” do petróleo farto que tem atormentado muitos outros países ricos em recursos naturais: enorme renda temporária a partir de recursos naturais. Segundo o ex primeiro-ministro norueguês Jens Stoltenberg, o país tomou o cuidado de criar um fundo em que são aplicados esses recursos (só seus rendimentos serão utilizados). Dessa forma, o fundo pode se tornar atemporal.

O fato é que está postura exige uma espécie de coragem política. Isso nos remete imediatamente a uma reflexão: no Brasil existe ou existirá políticos com credenciais para tal tomada de decisão corajosa?